El Coordinador de Seguridad y Salud frente al riesgo de contagio por Covid-19

Han pasado ya casi dos meses desde que se inició la pandemia generada por el Covid-19. En el sector de la construcción, como en otros muchos, estos dos meses han sido realmente caóticos. El estado de alarma y la situación de crisis sanitaria, han llevado aparejados la publicación, prácticamente diaria, de Reales Decretos, Reales Decretos-Ley, Órdenes Ministeriales, Órdenes Autonómicas, documentos con recomendaciones y criterios del Ministerio de Sanidad, Ministerio de Trabajo, Inspección de Trabajo, INSST, Institutos de Seguridad Regionales, Consejos Generales, Colegios Profesionales, Asociaciones Empresariales, y también de profesionales expertos del sector que han publicado interesantes artículos.

Aunque todas las publicaciones que he mencionado se han redactado y difundido con la mejor de las intenciones, es cierto que hay contradicciones importantes entre algunas de ellas, que vienen, desde hace semanas, generando cierto desconcierto e inseguridad jurídica entre los agentes intervinientes del sector de la construcción. En este artículo, voy a centrarme en la figura del Coordinador de Seguridad y Salud, aportando mi visión y opinión personal respecto a cómo debe de afrontar esta figura su labor profesional, en este nuevo contexto con la presencia del Covid-19, un virus que, desgraciadamente, parece que ha venido para quedarse, y que, por tanto, tendremos que seguir combatiendo en la «nueva normalidad».

Antes de entrar a analizar las implicaciones que tiene la situación, en la figura del Coordinador de Seguridad y Salud (en adelante, CSS), es necesario abordar la cuestión clave, que condiciona todo lo demás: en el sector de la construcción, el riesgo de contagio por Covid-19, ¿es un riesgo laboral?. Mi opinión, y la de muchos, es que NO. Se trata de un riesgo del ámbito de la salud pública, y en nuestro sector no tiene un carácter laboral, al no ser inherente a la actividad (no ocurre lo mismo en otros sectores, como el sanitario, donde sí hay una exposición profesional al virus).

Y es que, si consideráramos el riesgo de contagio por Covid-19 en las obras, como un riesgo laboral, consecuentemente tendría que ser de aplicación el Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo. Y eso es un sinsentido:

• Por un lado, el INSST, en la Guía Técnica del propio Real Decreto 664/1997, establece que:
  

  «No se consideran dentro del ámbito de aplicación de este real decreto las exposiciones a agentes biológicos que no se derivan de la actividad laboral, por ejemplo el contagio de infecciones respiratorias (resfriados, gripe) entre compañeros de trabajo».

  (Resulta, cuanto menos, curioso, que ahora el INSST deje entrever que este riesgo sí que tiene un carácter laboral en la construcción, como pone de manifiesto en la nota informativa publicada el pasado 24 de abril, contradiciendo su propio criterio respecto a un documento, la Guía Técnica del R.D. 664/1997, que continúa vigente).

• Por otro lado, la Inspección de Trabajo, en su Criterio Operativo nº 102/2020, distingue entre actividades con riesgo de exposición profesional, y actividades que no implican riesgo de exposición profesional al Covid-19, dejando claro que, para estas últimas (donde se engloba, sin lugar a dudas, el sector de la construcción), no es de aplicación el R.D. 664/1997.

Recomiendo enormemente la lectura del documento «Aspectos relevantes de la actuación de las empresas frente al Covid-19» redactado para la FREMM por D. José Antonio Sanz Miguelez, jefe de la unidad especializada de seguridad y salud laboral de la ITSS de Murcia. En el documento, el inspector hace un análisis exhaustivo de las implicaciones que tiene sobre las empresas, la situación actual de crisis sanitaria. En relación a la consideración del riesgo de contagio por Covid-19 en actividades donde no hay una exposición profesional al riesgo, y que, por tanto, la presencia del virus en los centros de trabajo constituye una situación excepcional, afirma que:

«[…] no nos encontramos ante un riesgo laboral, sino ante un riesgo de que se produzca el contagio de una enfermedad infecciosa en el entorno laboral. Es decir, un riesgo que afecta a la salud pública en general».

También es de imprescindible lectura el artículo de la inspectora de trabajo Dª Carmen María Hernández Cebrián, y que cuenta con un sugerente título: «El Covid-19 en el ámbito de la prevención de riegos laborales, una cuestión de salud mental«.  La inspectora es muy crítica con la postura de considerar el riesgo de contagio por Covid-19 como laboral en sectores sin exposición profesional al mismo, lo que implicaría también la necesidad de modificar las evaluaciones de riesgos de las empresas, para incluir las medidas para proteger a los trabajadores frente al virus. En ese sentido, afirma:

«el riesgo de exposición al SARS-CoV-2 debe identificarse en el ámbito laboral igual que en cualquier otro ámbito social, como un elemento presente que ha de tenerse en cuenta para garantizar la salud no de los trabajadores, sino la de cualquier ciudadano expuesto a una pandemia. Si mantuviéramos la postura contraria, estaríamos laboralizando un riesgo de salud pública, lo que se traduciría, con total seguridad, en la exigencia de responsabilidades (administrativas y judiciales) en ese campo. Y ello convertiría automáticamente al empresario, en caso de incumplimiento, en el garante de una obligación de salud pública que no le corresponde, al haberse transformado aquélla en una cuestión de naturaleza laboral».

Por tanto, «laboralizar» el riesgo de contagio por Covid-19 en el sector de la construcción, tendría unas implicaciones muy graves y serias en cuanto a responsabilidades, que no sólo alcanzarían al empresario, sino también al CSS, como la propia inspectora explica posteriormente en el mismo artículo.

Una vez ha quedado suficientemente argumentado que el riesgo de contagio por Covid-19 en las obras, no tiene un carácter laboral, procedo a responder a las preguntas habituales que se formulan los CSS. Estas preguntas, ciertamente ya están respondidas por algunos Colegios Profesionales y Consejos Generales, pero, al haber discrepancias importantes en cuanto a criterios, quiero plasmar cuál es mi criterio personal:

¿Tienen que incluirse en el Plan de Seguridad y Salud las medidas preventivas para proteger a los trabajadores del contagio por Covid-19?

La respuesta es NO, aunque con una matización que explicaré después. La no procedencia de incluir estas medidas en el plan de seguridad y salud se basa en dos argumentos fundamentales:

1. El Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo es un documento regulado en el artículo 7 del R.D. 1627/1997, donde se establece, que:
   

   «cada contratista elaborará un plan de seguridad y salud en el trabajo en el que se analicen, estudien, desarrollen y complementen las previsiones contenidas en el estudio o estudio básico».

   En el mismo Real Decreto, si retrocedemos a los artículos 5 y 6, donde se establece el contenido del ESS y del EBSS, se puede comprobar que estos documentos deben de contener:

   «[…] identificación de los riesgos laborales que puedan ser evitados, indicando a tal efecto las medidas técnicas necesarias para ello; relación de los riesgos laborales que no puedan eliminarse conforme a lo señalado anteriormente, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas tendentes a controlar y reducir dichos riesgos […]».

   Por tanto, no procede incluir en los ESS/EBSS el riesgo de contagio por Covid-19 y las medidas preventivas correspondientes, y tampoco procede incluirlo en el PSS, al ser un documento que emana del ESS/EBSS, y que está acotado a la actividad a desarrollar en la obra y sus riesgos inherentes.

2. El Coordinador de Seguridad y Salud no es competente ni tiene atribuciones, para aprobar unas medidas de carácter sanitario. No tiene ningún sentido que la última palabra sobre la pertinencia y validez de esas medidas, tenga que tenerla el CSS. Recordemos que se trata de un profesional con una titulación técnica, no sanitaria. Ojo también a las responsabilidades asumidas gratuitamente cuando se incluyen estas medidas en un anexo al PSS que es aprobado por el CSS. Cito de nuevo el artículo de la inspectora Dª Carmen María Hernández Cebrián:
   

   «[…] el hecho (a primera vista, simple) de incluir las medidas adoptadas para evitar o minimizar la exposición al riesgo frente al nuevo Coronavirus en el plan de seguridad y salud podría traducirse, en un futuro no muy lejano, en la atribución al contratista y a quien corresponde la aprobación de dicho plan (el CSS), de una suerte de responsabilidades en el plano administrativo y judicial de dimensiones inimaginables […].

Algunos CSS han manifestado que la aprobación de un anexo al PSS con las medidas para evitar el contagio por Covid-19, es una exigencia del promotor (a veces, incluso, siendo el promotor la propia Administración). En ese caso, si no hay posibilidad de eludir esa exigencia, al menos, recomendaría a esos CSS que incluyeran, en el informe (obra pública) o acta de aprobación (acta privada), un párrafo donde pongan de manifiesto que con el informe favorable o aprobación del anexo, no están dando validez a unas medidas que están fuera de su ámbito de funciones y responsabilidades, sino que se realiza a los meros efectos administrativos de incorporar tales medidas al Plan de Seguridad y Salud, en cumplimiento de lo requerido por el promotor de la obra.

Dicho todo esto, es necesario comentar que sí que habría casos en los que fuera procedente modificar el PSS. Se trata de los casos en los que, la adopción de medidas para evitar contagios, implique cambios en el proceso constructivo de alguna unidad de obra, generándose, por tanto, nuevos riesgos. El contenido del anexo, debe de limitarse a incluir dichos cambios y sus repercusiones en cuanto a seguridad y salud, evitando la inclusión de medidas de carácter sanitario. Algunos ejemplos de cambios que implicarían una modificación del PSS, pueden ser: nuevos medios auxiliares o maquinaria no contemplada en el PSS inicial, cambios en procedimientos de trabajo, modificación de la implantación y organización de la obra respecto de lo previsto inicialmente en el PSS, realización de actividades o tareas no previstas, etc. En cambio, ejemplos de medidas que no deberían incluirse en el PSS, son: establecimiento de distancias entre trabajadores, medidas de higiene de trabajadores o en instalaciones, gestión de casos sospechosos o positivos, desplazamiento de trabajadores en los vehículos, etc. (Ejemplos extraídos del documento de recomendaciones del COAAT de Madrid).

El documento «Directrices de buenas prácticas en las obras de construcción» del INSST, cuya última versión en el momento de escribir este artículo es de fecha 28 de abril de 2020 (es ya la tercera versión), viene a decir lo indicado en el párrafo anterior, condicionando la modificación del PSS a que se produzcan cambios en la organización y en las condiciones de trabajo:

«Siempre que las medidas que se adopten para evitar la transmisión del SARS-CoV-2 afecten a la organización y a las condiciones de trabajo de la obra (influyendo sobre aspectos tales como el emplazamiento y diseño de los puestos, ubicación de instalaciones comunes, selección de equipos de trabajo, concurrencia de actividades, procedimientos de trabajo, programación de las tareas, etc.), quedarán reflejadas en el plan de seguridad y salud».

Cabe destacar que este documento es posterior a la nota informativa del día 24 de abril, donde parece afirmarse que procede la modificación del PSS en todo caso. Una nueva contradicción que genera incertidumbre e inseguridad jurídica entre los afectados por dichas contradicciones y continuos cambios, entre los que está el CSS. Mi criterio, a día de hoy, es el expuesto, considerando como válido el criterio del INSST en su documento del día 28 de abril, y obviando la confusa nota del día 24.

Por último, indicar que, aunque no deba de estar incluido en el PSS, y siguiendo con las recomendaciones del Ministerio de Sanidad, sí que es muy recomedable que las empresas contratistas establezcan un plan de contingencia o protocolo con las medidas adoptadas para evitar el contagio, el cual debe de ser puesto a disposición de las empresas subcontratistas y trabajadores autónomos que dependan de dichos contratistas, y cuyo contenido deben de conocer y cumplir todos los trabajadores.

¿Tienen el CSS que dar instrucciones para el cumplimiento de las medidas sanitarias, y/o advertir al contratista en caso de incumplimiento de estas, a través del Libro de Incidencias?

La respuesta es NO. Una vez ha quedado claro que no estamos ante un riesgo laboral, que no se deben incluir en el PSS las medidas para prevenir el contagio, y teniendo en cuenta que el Libro de Incidencias es un libro de control y seguimiento del PSS (conforme al art. 13 del R.D. 1627/1997), no está entre las obligaciones del CSS el tener que dar instrucciones o advertir al contratista, en relación a las medidas para evitar contagios.

Sin perjuicio de lo indicado en el párrafo anterior, no parecería del todo razonable, en una situación tan extraordinaria como la actual que requiere de la implicación de toda la sociedad, que el CSS «mire para otro lado» en relación al riesgo de contagio por Covid-19. Mi recomendación personal es que se actúe con muchísima prudencia. Nuestro ordenamiento jurídico nos obliga a andar con pies de plomo, ya que, como ya expliqué en el artículo que escribí sobre la importancia que tiene para los CSS el no extralimitarse, por desgracia, el excedernos de nuestras funciones, puede acarrear incurrir en responsabilidades administrativas, civiles y penales.

Teniendo en cuenta lo anterior, un par de anotaciones que, de manera voluntaria, puede ser razonable realizar en el Libro de Incidencias (o a través de otras vías tales como un email, un acta, etc.), serían:

• Recordatorio a las empresas de la obligación de elaborar, con el asesoramiento de sus servicios de prevención, el correspondiente plan de contingencia o protocolo con medidas frente al virus.
• Dejar constancia de la existencia de dicho documento y de su entrega a los subcontratistas y autónomos.

Además, en esa línea de «arrimar el hombro», el CSS puede colaborar en la implantación de los planes de contingencia en obra y participar en los cambios organizativos que se lleven a cabo, aportando conocimiento, ideas y sugerencias a las empresas, puede colaborar a la hora de facilitar el intercambio de información entre empresas y puede fomentar una cultura preventiva en relación al riesgo de contagio por Covid-19 en la obra. Pero todo ello, sin perder nunca la óptica de que el CSS es un profesional de carácter técnico (no sanitario) y de que el alcance de sus funciones y responsabilidades abarca únicamente la planificación y coordinación de los trabajos de las distintas empresas intervinientes.

¿Puede el CSS paralizar la obra por un supuesto riesgo grave e inminente de contagio por Covid-19 en la obra?

Rotundamente NO. El CSS sólo puede paralizar la obra en un único supuesto, conforme al artículo 14 del Real Decreto 1627/1997: la existencia de un riesgo grave e inminente, de carácter laboral. Al no estar ante un riesgo de carácter laboral, no procede la paralización. A ello hay que sumarle que las competencias del CSS (recordemos que es un titulado de carácter técnico) no abarcan el poder evaluar cuándo un riesgo de contagio tiene el carácter de grave y de inminente.

Incluso la Inspección de Trabajo, en su Criterio Técnico 102/2020, reconoce que no es competente para ordenar una paralización por este motivo, cuestión que es competencia de la Autoridad Sanitaria.

Todo lo expuesto en este artículo, como ya se ha indicado, es la opinión estrictamente personal del autor, en la fecha de redacción de este artículo (9 de mayo de 2020), y, por supuesto, respetando otras opiniones o criterios que puedan existir y que de hecho existen, sobre algunas cuestiones abordadas.

Cada CSS es libre de procesar toda la información publicada al respecto, forjar su propio criterio, y en base a ello actuar. Con este artículo pretendo realizar mi pequeña aportación a la cantidad de información publicada, y espero sea de interés y de utilidad a los compañeros que puedan seguir teniendo dudas sobre lo comentado.

¡¡Mucho ánimo a todos!!

Documentos muy interesantes sobre esta cuestión:

No quería acabar este artículo, sin mencionar interesantísimos artículos y documentos, escritos por grandes profesionales e instituciones de prestigio, que, aunque no haya citado explícitamente durante el texto, sin duda me han inspirado y me han ayudado a escribir este artículo:

• Artículo «El Covid-19 y las obras de construcción. ¿Salud pública o salud laboral?» de Ramón Pérez Merlos.
• Artículo «¡Vuelta la burra al trigo!» de Fernando Espinosa Gutiérrez.
• Esquemas elaborados por José Miguel Grau Pastor.
• Nota de CNC sobre el documento “Directrices de buenas prácticas en las obras de construcción. Medidas para la prevención de contagios del SARS-CoV-2” (INSST) – estado de alarma – coronavirus.
• Recomendaciones sobre la posible inclusión en los PSS de las medidas preventivas a adoptar en las obras de construcción frente al riesgo de contagio por el Covid-19 de ECSYS.

ACTUALIZACIÓN 19/11/2020:
El criterio del autor de este artículo, sigue siendo el mismo que el expuesto en el artículo, escrito hace 6 meses.

Desde entonces, se han producido dos hechos relevantes:

1. El INSST publicó, con fecha 30 de junio de 2020, una nueva versión de su documento «Directrices de Buenas Prácticas en las Obras de Construcción», donde el citado organismo retrocede de nuevo a su criterio inicial, considerando que todas las medidas preventivas adoptadas para intentar evitar el contagio del Covid-19 en la obra, deben incluirse en el Plan de Seguridad y Salud. Esta posición parece, por tanto, definitiva, y coincide con la nota informativa publicada el 24 de abril por el propio INSST.
2. El R.D.L. 26/2020, de 7 de julio, habilita de forma extraordinaria a los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como a los funcionarios de las administraciones de las Comunidades Autónomas a los que se refiere el art. 92 de la Ley 31/95 de PRL, para vigilar y requerir, y, en su caso, extender actas de infracción, en relación con el cumplimiento por parte del empleador de una serie de obligaciones en materia de prevención e higiene de los centros de trabajo, que tienen como objeto prevenir el contagio del Covid-19, y que están tipificadas en el art. 7.1 del R.D.L. 21/2020.

En relación al primer punto, y tal y como se expone en el artículo, en mi opinión el criterio que mantiene el INSST es incoherente, por requerir que medidas de salud pública se incluyan en un documento como es el Plan de Seguridad y Salud, que, tal y como establece la normativa vigente, debe contemplar únicamente riesgos y medidas de carácter laboral, y que debe contar con la supervisión y posterior aprobación de un técnico, que no tiene competencias ni conocimientos en materia sanitaria.

En relación al segundo punto, nada cambia lo expuesto, ya que en el Criterio Técnico nº 103/2020 sobre actuaciones de la ITSS relativas a la habilitación contenida en el R.D.L. 21/2020, la propia ITSS reitera que estamos ante medidas de salud pública, no de prevención de riesgos laborales, e insiste en la distinción entre actividades dentro del ámbito de aplicación del R.D. 664/1997, donde el riesgo de contagio tiene carácter laboral, y actividades donde no aplica el R.D. 664/1997, como es el caso del sector de la construcción, y donde, el riesgo de contagio, por el contrario, no tiene carácter laboral. Por último, comentar que el hecho de habilitar a la ITSS y funcionarios de las CCAA para este cometido, no convierte de por sí el riesgo de contagio en laboral, ya que, se trata de una habilitación extraordinaria y temporal, vinculada a la duración de la crisis sanitaria, y por un motivo evidente de falta de medios que ha llevado a requerir ese cometido extra a estos cuerpos de funcionarios.

Autor:
Francisco José Martínez Montesinos
fran@seguridadconstruccion.com

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